专访金维刚：统筹城乡医疗保障已经成为大势所趋
中国社会保障论坛现拥有132位专家。为充分利用这一宝贵资源，扩大论坛专家影响力，密切与论坛专家的联系，中国社会保障论坛组委会秘书处联合中国社会保障网于2011年2月中旬隆重推出“论坛专家访谈录”栏目，结合当前及今后一个时期社会保障热点问题，有选择地对论坛专家进行专访，展现专家最新观点主张，介绍专家主要研究成果。刊发专访内容同时，配发专家照片、简历、研究方向及重要研究成果。
本期访谈专家是人力资源和社会保障部社会保障研究所所长、研究员金维刚。
中国社会保障网：前不久，人社部社会保障研究所在广州召开了统筹城乡医疗保障经验交流与政策研讨会，与会人士结合所在地方的探索实践和自己的研究发表了很多观点与建议。作为研讨会主办方负责人，您认为，统筹城乡医疗保障目前面临怎样的困境？
金维刚：长期以来，在我国城乡二元社会经济结构的影响之下，城乡医疗保障一直处于制度分设、部门分割的状态，医保制度不统一、不协调、不衔接，而且两套经办管理服务体系造成相当一部分进城务工人员重复参保以及财政重复补贴，加重了政府的负担和管理成本。尽管党中央早就明确提出要统筹城乡发展，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，作为主管医疗保障的人社部门和一些地方政府也都充分认识到其必要性并积极开展推动统筹城乡医保的探索与发展，理论界和社会舆论也在不断呼吁统筹城乡医保，但多年来在统筹城乡医保方面举步维艰，进展缓慢。
中国社会保障网：谈到统筹城乡医保方面举步维艰，进展缓慢，我更想知道，统筹城乡医疗保障存在着哪些现实阻力呢？
金维刚：从近年来各地在统筹城乡医保的实践探索情况来看，统筹城乡医保面临着重重阻力。
一是对统筹城乡医保尚未形成共识。统筹城乡医保首先涉及到新农合是否属于医疗保险，以及应当由哪个部门负责的问题。多年来，尽管新农合的制度模式在筹资方式、运行机制、待遇支付等方面都具有医疗保险的基本特征，与以往计划经济体制下依托集体经济建立起来的“老农合”之间存在本质的区别，不再具有“合作医疗”的性质，但有些相关部门不愿承认新农合的医疗保险属性，并对近年来在农村为广大农民建立的社会医疗保险戴上“新农合”的帽子，以显示这是“合作医疗”而不是“医疗保险”，并以此与医疗保险划清界限。还有一些地方政府领导认为统筹城乡医保就是统筹城乡居民医保，没有认识到城乡居民合作医疗所具有的医疗保险的本质属性，也没有充分认识城乡居民医保应当由主管医疗保险的人社部门负责统一管理，对于卫生部门既管医院、又管新农合的所谓“一手托两家”的制度性缺陷和弊端认识不清，认为可以由卫生部门负责制定城乡居民合作医疗政策，并由卫生部门统一管理。在目前实行统筹城乡医保的市、县（区）中，就有一小部分地方政府将城镇居民医保与新农合归并，由卫生部门负责管理。
二是卫生部门不愿放弃对新农合的管理权。新农合是2003年由卫生部门开始试点并推广建立的（比2007年才启动的城镇居民基本医疗保险试点工作提前了4年）。在卫生部门的积极努力和财政部门的大力支持下，2008年末全国农村参合人数就已经达到8.15亿人，基本实现全覆盖。2011年末全国参合人数达到8.32亿人。因此，卫生部门不可能轻易放弃对新农合的管理权和工作成果。在城乡医保制度分设、部门分割的状态下，在国务院没有对统筹城乡医保的归属部门做出明确规定的情况下，如何统筹城乡医保在一定程度上已经演变为相关部门之间的职能划分以及权利之争。
主管新农合的卫生部门为坚守阵地，不愿将新农合业务拱手移交给主管医疗保险的人社部门，甚至有些人对统筹城乡医保采取抵制甚至反击的态度和做法。有的地方卫生部门强烈反对统筹城乡医保，竭力阻挠城乡医保的整合，并对辖区内的主张将新农合与城镇居民医保整合并移交给人社部门的下级地方政府及相关部门施加压力，甚至以取消辖区新农合经费划拨相威胁，迫使一些地方政府屈服。有的地方卫生部门取得当地政府的支持，将城镇居民医保并入新农合，或将新农合向城镇居民延伸，形成由卫生部门主管的城乡居民医疗保险制度。还有的地方卫生部门提出应当由制度覆盖人数众多的新农合兼并覆盖人数相对较少的城镇居民医保，以此与人社部门提出的统筹城乡医保的主张相对抗。
此外，通过管理新农合所获得的大量财政补贴，使卫生部门管理的基层医疗机构特别是乡镇卫生院受益匪浅。如果将新农合与城镇居民医保整合并移交给人社部门，卫生部门及其下属医疗机构的利益将会受到制约和影响，因而卫生部门及其下属医疗机构也不愿主动放弃既得利益。
三是一些地方人社部门不愿接管新农合。近年来，为早日实现全民医保的发展目标，各级人社部门不断加大医疗保险扩面征缴的力度，使参保人数逐年猛增。特别是在城镇居民医保制度建立并迅速推广之后，城镇医保参保人数不断增加。据统计，截至2011年底，城镇职工基本医疗保险参保人数达到2.52亿人，城镇居民基本医疗保险参保人数达到2.21亿人，两者合计4.73亿人；城镇基本医疗保险基金总收入共计5468.3亿元，基金总支出4380.9亿元；城镇医保经办机构服务总人次达到17亿人次。
另一方面，由于受到机构、人员编制以及财政预算拨款经费的限制，地方人社部门特别是医保经办机构人手少、任务重、经费不足、信息管理系统承载能力有限的矛盾日益突出，在处理城镇职工和城镇居民医疗保障方面的压力不断增大。同时，新农合的经办管理能力建设比较落后，特别是在乡镇、村等基层单位从事新农合管理服务的人员编制更少、整体素质较差、工作经费不足、信息系统落后等方面的问题相当严重。在这种情况下，如果将新农合与城镇居民医保合并交由人社部门负责统一管理，将使一些地方人社部门不堪重负。因此，不少地方人社部门对于城乡医疗保险制度整合并由人社部门归口管理之事并不积极，表示力不从心或时机不成熟，不愿接收管理新农合的业务工作。
中国社会保障网：基于上述分析，您如何判断统筹城乡医疗保障的前景？
金维刚：我认为，统筹城乡医疗保障已经成为大势所趋。之所以作出这样的判断，源于自上而下形成的一种共识。
早在2002年11月，党的十六大就明确提出统筹城乡经济社会发展的方略。2006年10月，党的十六届六中全会提出到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。2007 年11月，党的十七大进一步提出要促进城乡经济社会发展一体化。在2010年10月由全国人大颁布并于2011年7月开始实施的《社会保险法》，明确将新农合列入基本医疗保险范围，从法律上确定了新农合具有社会医疗保险的性质，从而为统筹城镇医保奠定了法律基础。
近年来，许多地方积极探索统筹城乡医保体系建设。据统计，截至2011年，天津、重庆、青海、宁夏、兵团等5个省级区域、41个地市(主要集中在华东、华南、华中等地)、162个县（市、区，下同）先后以多种不同形式实行城乡医保的统一或整合。其中，上述5个省级区域全面实现城乡医保在制度、管理以及信息系统的整合，其中在经办管理体制上都归并到人社部门统一管理；在上述41个地级市中，有90.2%的地市实现制度整合并将经办职能归并到人社部门，有92.7%的地市将有关行政管理职能归并到人社部门，有75.6%的地市实现城乡医保信息系统的整合；在上述162个县中，有76.5%的地方实现制度的整合，有55.6 %的县将有关行政管理职能归并到人社部门，有64.8%的县将经办职能归并到人社部门，有82.1%的县实现有关信息系统的整合。有的地方（如广东省东莞市）甚至已经将城乡居民医保与城镇职工医保合并，由当地人社部门统一管理，全面建立覆盖全民的、统一的社会医疗保险制度。
今年以来,广东省在省委、省政府的正确领导下，在统筹城乡医保方面实现重大突破，全省21个地市已经基本实现统筹城乡医保，并由人力资源和社会保障部门统一管理，成为在全国第六个实现统筹城乡医保的省级地区。
上述地区统筹城乡医保的实践经验表明，由人社部门负责统一管理为主导的统筹城乡医保有利于增强制度的公平性，有利于参保人员跨城乡流动就业，有利于防止或减少重复参保，有利于降低政府所属医保经办机构的管理成本和有关政府补贴，有利于整合相关公共资源和提高管理效能。
目前，越来越多的地方正在积极推进统筹城乡医保，其中的主流趋势是将城镇居民医保与新农合整合为城乡居民医保，并统一由人社部门负责管理，促进城乡居民医保在制度模式、经办管理以及信息系统等方面实现统一。
中国社会保障网：您谈到了统筹城乡医保的困境，谈到了统筹城乡医保是一种必然趋势。那么，如何使统筹城乡医保从目前的困境之中摆脱出来呢？
金维刚：从各地的实践探索以及面临的主要问题来看，可以通过以下途径逐步全面实现统筹城乡医保的发展目标。
一是要统一有关各方对统筹城乡医保的认识。要以科学发展观为指导，坚持实事求是的思想路线，通过舆论宣传和引导，使各级政府领导和有关部门充分认识新农保的医疗保险性质，遵循医疗保险发展的客观规律，从加强医疗保障体系建设、促进城乡医疗保障一体化发展、推动医药卫生体制改革的战略高度，正确认识统筹城乡医保的基本内涵和必要性以及紧迫性，为统筹城乡医保奠定思想基础。
二是由国务院对统筹城乡医保尽早作出决策和统一部署。统筹城乡医保是一个关系到我国社会保障体系建设的全局和发展战略的重大问题，应当由国务院对统筹城乡医保问题尽快作出统一的决策，并进行相关的顶层设计，首先在城乡居民医疗保险方面加紧实现统一目标、统一规划、统一制度，并由人社部门对城乡医保实行统一管理。只有国务院出面协调并从国家和人民的根本利益出发做出正确的决策，才能克服有关部门的本位主义，解决相关部门之间的职能和权利之争，从根本上改变医保领域的城乡制度分设和部门割据的状况，消除相关部门之间的摩擦和内耗，在全国范围内广泛实行统筹城乡医保，促进城乡医疗保障一体化。
三是要充分肯定卫生部门在创办新农合以及解决广大农民医疗保障问题方面所作出的积极努力和历史贡献，妥善处理新农合的行政管理和经办机构以及相关人员的调整、安置和权益保障以及与人社部门及其所属医疗保险经办机构的整合等方面的问题。同时，要进一步推动医药卫生体制改革，切实加大各级财政特别是中央财政对基层医疗服务机构的经费投入，确保县（区）、乡镇卫生院及基层医疗服务机构在统筹城乡医保之后继续保持逐步加强和改善的发展态势。通过采取上述措施，争取卫生部门对统筹城乡医保的理解和支持，尽可能化解统筹城乡医保过程中部门之间的矛盾冲突，促进统筹城乡医保的顺利发展。
此外，要大力加强城乡医疗保险管理服务体系建设，特别是要加大基层经办服务平台的支持和投入，加快推进县（区）及以下医疗保险管理服务信息系统建设，不断提升经办管理服务水平，以适应统筹城乡医保发展的客观需要。
中国社会保障网：最后一个问题。您和您所带领的研究团队目前正在从事哪些社会保障领域的研究工作？进展如何？这些研究工作的意义体现在哪里？
金维刚：我所作为人社部直属科研机构,主要根据我国社会保障制度改革与发展的需要,承担我部和相关部委、地方政府或人社部门、大型企业、国际机构委托的各类有关社会保障的课题项目。今年我所共承担41项课题项目，涉及各项社会保险以及社会保障领域的其他方面。其中比较重要或有代表性的课题项目包括：一是宏观经济形势对社会保障的影响与对策研究（人社部重点课题）；二是《社会保险法》实施情况跟踪研究（人社部科技项目）；三是积极的社会保障理念与政策研究（基本科研业务经费项目）；四是中国人口老龄化与相关社会保障问题研究（国家人口计生委课题）；五是完善职工养老保险制度和实现基金长期平衡研究（人社部养老保险司课题）；六是养老保险顶层设计研究（协助人社部养老保险司）；七是医疗保险支付制度改革研究（中国劳科院重大课题项目）；八是医疗保险反欺诈问题研究（人社部科技项目，拜尔公司资助）；九是工伤保险中长期发展战略研究（人社部工伤保险司课题）；十是“失业保险费率问题研究”（人社部失业保险司课题）；十一是新型农村社会养老保险制度建设研究”（国家软科学课题）；十二是城乡居民与城镇职工基本养老保险制度衔接研究（人社部农保司课题）；十三是农民工社会保险关系转移接续政策研究（人社部农民工司课题）；十四是中国农村养老保险经办管理能力建设研究（亚洲开发银行项目）；十五是社会保险管理服务标准研究（国家标委会项目）；十六是苏州市统筹城乡社会保障发展研究（苏州市人社局项目）；十七是太仓市医疗保障发展研究（太仓市人社局项目）；等等。上述课题项目大部分已经完成，还有一些是跨年度的课题项目。这些研究工作的主要意义在于为人社部门和相关部门以及国际机构提供决策参考的科学依据，对于促进社会保障制度改革与发展具有重要作用。
专家简历
金维刚,男，人力资源和社会保障部社会保障研究所所长、研究员。
1993年7月毕业于北京大学社会学系并获得博士学位，随后分配到原劳动部劳动科学研究所工作，曾任劳动力研究室副主任、发展战略研究室副主任、所长助理、所学术委员会副主任；1996年被授予“中央国家机关优秀青年”称号；2000 年5 月调任原劳动和社会保障部劳动工资司综合处处长；2003 年8 月至2004年10月下派到安徽省霍山县挂职担任县委副书记；2005 年4 月调任原劳动和社会保障部社会保险研究所副所长；2010年12月至今担任人力资源和社会保障部社会保障研究所所长；兼任中国社会科学院研究生院客座教授、中国人民大学公共管理学院客座教授；长期从事社会保障等方面的政策与理论研究以及行政管理工作，主持或参与许多国家级或部级课题项目，并发表一系列论文和论著，是国内社会保障领域的资深专家。
编辑：袁健恒
